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◆吳舜澤
自1972 年聯(lián)合國人類環(huán)境會議開始，中國生態(tài)環(huán)境保護與治理之路至今已走過40余年。伴隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會進步以及公眾環(huán)境意識的提高，中國確立了保護環(huán)境基本國策，實施“五位一體”總體戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，探索走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展新路，建立形成了行政管制、經(jīng)濟激勵、公眾參與綜合運用的環(huán)境政策體系。
中國環(huán)境戰(zhàn)略政策發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展同步
第一階段，探索起步階段（1972年-1983年）。中國參加聯(lián)合國第一次人類環(huán)境會議，第一次全國環(huán)境保護會議召開，開始意識到環(huán)境問題會對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生的影響。通過《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行）》，中國環(huán)境保護事業(yè)開始起步，《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》等法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)政策頒布。1979年，《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》頒布。1981年出臺《關(guān)于在國民經(jīng)濟調(diào)整時期加強環(huán)境保護工作的決定》。這個階段在工業(yè)“三廢”處理等方面進行了初期探索，確定了北京、杭州、蘇州、桂林等重點治理城市，但由于受發(fā)展階段、意識理念等限制，只有少量命令控制型政策出臺。
第二階段，初創(chuàng)建立階段（1984年-1991年）。這個階段環(huán)境保護地位有所提升，環(huán)境政策得到完善，政策體系初見雛形。召開了第二次全國環(huán)保會議，環(huán)境保護上升到基本國策，寫入政府工作報告，納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。截至1991年，共制定并頒布了12部資源環(huán)境法律，20多件行政法規(guī)，20多件部門規(guī)章。出臺《關(guān)于環(huán)境保護工作的決定》《關(guān)于進一步加強環(huán)境保護工作的決定》，“三大政策”“八項制度”初步建立了中國環(huán)境管理政策體系，特別是目標(biāo)責(zé)任制、排污收費制度、“三同時”、環(huán)境影響評價制度政策影響深遠(yuǎn)。
第三階段，框架完善階段（1992年-2002年）。1992年，參加在巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會，頒布《中華人民共和國環(huán)境與發(fā)展報告》和《關(guān)于出席聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會的情況及有關(guān)對策的報告》，提出施行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。這一階段，國家提出了建立和完善適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的環(huán)境政策、法律、標(biāo)準(zhǔn)和管理制度體系，提出了“一控雙達(dá)標(biāo)”，實施“33211工程”，環(huán)境經(jīng)濟政策發(fā)揮了一定作用，明確了環(huán)保投資的渠道，排污許可制度開始試點，推進清潔生產(chǎn)，推行環(huán)境標(biāo)志制度，國家給予環(huán)保產(chǎn)業(yè)減稅、提高排污收費標(biāo)準(zhǔn)等。
第四階段，提升發(fā)展階段（2003年-2012年）。提出了科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的方針，加強了污染物總量控制，環(huán)境經(jīng)濟政策蓬勃發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策相繼出臺，環(huán)境與貿(mào)易、氣候與能源受到關(guān)注，環(huán)境保護政策出臺力度大，綜合環(huán)境政策體系逐步建立。2005年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，2007年第六次全國環(huán)保大會提出“三個轉(zhuǎn)變”，強調(diào)了環(huán)境保護的重要戰(zhàn)略位置。這一時期，中國加入WTO世貿(mào)組織，開始即積極參與WTO環(huán)境與貿(mào)易、自由貿(mào)易協(xié)定、APEC環(huán)境產(chǎn)品清單等相關(guān)談判，《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》出臺。這個時段重要的環(huán)境政策是生態(tài)補償、綠色金融，許多環(huán)境經(jīng)濟政策開始實施，許多政策創(chuàng)新力度大。
第五階段，改革突破階段（2013年至今）。生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，強調(diào)綠色低碳循環(huán)發(fā)展，實施以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的工作方針。2015年，新環(huán)保法正式施行，對企事業(yè)排污行為實施嚴(yán)懲重罰。2018年，“生態(tài)文明”寫入憲法，召開全國生態(tài)環(huán)境保護大會，正式確立習(xí)近平生態(tài)文明思想，生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)進入了新的歷史發(fā)展階段。國家頒布實施水、氣、土十條，強化生態(tài)環(huán)保問責(zé)機制，大力推動綠色發(fā)展，改革環(huán)境經(jīng)濟政策，推進建設(shè)綠色金融體系。這個階段，改革排污許可證，推行企事業(yè)信息公開，創(chuàng)立實施生態(tài)紅線管控，以中央生態(tài)環(huán)境保護督察為代表的黨委政府及其有關(guān)部門責(zé)任體系基本建立，形成了大環(huán)保格局。
重大環(huán)境戰(zhàn)略與政策推動了生態(tài)環(huán)保事業(yè)發(fā)展
在環(huán)境戰(zhàn)略方面，與實踐發(fā)展相一致，國內(nèi)學(xué)者對可持續(xù)發(fā)展、綠色低碳循環(huán)發(fā)展、生態(tài)文明理論進行了持續(xù)深入研究。生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心（以下簡稱政研中心）主持完成《可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境經(jīng)濟學(xué)分析》、世界銀行項目《更新1992年中國環(huán)境戰(zhàn)略報告》等研究，承擔(dān)《中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究》技術(shù)協(xié)調(diào)組織工作，出版了《經(jīng)濟、環(huán)境、發(fā)展》《中國城市環(huán)境可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系研究手冊》《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》《環(huán)境與發(fā)展綜合決策——理論與機制研究》《可持續(xù)發(fā)展新方略》等多部著作。知網(wǎng)上以“循環(huán)經(jīng)濟”為關(guān)鍵詞的16935篇文獻中，政研中心2003年發(fā)表的《循環(huán)經(jīng)濟和工業(yè)生態(tài)效率指標(biāo)體系》，被引次數(shù)達(dá)358次，排名第五。1998年政研中心開創(chuàng)性闡釋“協(xié)同控制”科學(xué)內(nèi)涵并納入相關(guān)政策法規(guī)，在知網(wǎng)“污染物”和“協(xié)同控制”為主題的文獻中，政研中心發(fā)表文章排名第一，參與撰寫的《中國電力行業(yè)硫、氮、碳協(xié)同減排的環(huán)境經(jīng)濟路徑分析》被引排名第三，下載排名第五。在以“習(xí)近平生態(tài)文明思想”為關(guān)鍵詞的近四百篇期刊文章中，蘇州大學(xué)、人民大學(xué)、政研中心排名靠前，特別是政研中心在聯(lián)合國環(huán)境大會發(fā)布了《綠水青山就是金山銀山：中國生態(tài)文明戰(zhàn)略與行動》，完成了全國干部培訓(xùn)教材《生態(tài)文明建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展》《推進生態(tài)文明 建設(shè)美麗中國》等9部著作，已經(jīng)成為習(xí)近平生態(tài)文明思想的核心研究機構(gòu)。
在經(jīng)濟政策方面，從上世紀(jì)90年代初開始，國內(nèi)學(xué)者開始大力推動環(huán)境經(jīng)濟政策研究創(chuàng)新。以李金昌先生為代表，研究將環(huán)境資源核算納入國民經(jīng)濟核算體系的理論、原則和方法，構(gòu)建了資源價值論、資源資產(chǎn)論、資源產(chǎn)業(yè)論和資源核算論四位一體的新資源經(jīng)濟理論體系，出版了《資源產(chǎn)業(yè)論》《資源核算論》《資源經(jīng)濟新論》。開展污染損失計量的研究與實踐，出版了《中國環(huán)境污染損失的經(jīng)濟計量與研究》《近十年全國環(huán)境污染損失估算、預(yù)測及結(jié)果分析》《生態(tài)價值論》等著作。政研中心較早將ISO14000標(biāo)準(zhǔn)翻譯引入中國，首次將世界銀行集團國際金融公司赤道原則引入中國，一直致力推動環(huán)境污染強制責(zé)任保險實施。政研中心課題組與西南財經(jīng)大學(xué)2015年發(fā)表的《綠色金融與可持續(xù)發(fā)展》在綠色金融領(lǐng)域被引用次數(shù)最多，2010年發(fā)表的《綠色信貸加快德國轉(zhuǎn)入綠色發(fā)展軌道》一文二級引證300余次。以“環(huán)境與貿(mào)易”或“環(huán)境貿(mào)易”為主題，在CNKI上共搜索到期刊文獻3694篇，其中政研中心發(fā)表文章排名第三，并研究提出了“資源環(huán)境逆差”的概念。
在社會政策方面，多年來，中國在環(huán)境信息公開、環(huán)境保護公眾參與、環(huán)保信用評價、環(huán)境健康風(fēng)險管理等多方面進行了探索，并正在日益發(fā)揮更大作用。政研中心先后支持出臺了《關(guān)于推進環(huán)境保護公眾參與的指導(dǎo)意見》《環(huán)境保護公眾參與辦法》《公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范（試行）》《環(huán)境與健康行動計劃》等多部政策法規(guī)文件，在國內(nèi)較早提出環(huán)境社會治理的概念、內(nèi)涵、目標(biāo)、方式方法、理論框架等，明確環(huán)境社會治理是指用社會治理的理念和方法，調(diào)動全社會力量做好環(huán)境保護，化解由環(huán)境問題引起的社會矛盾。在環(huán)境信息公開方面1119篇文獻中，政研中心共發(fā)表排名第四，在以“環(huán)境與健康”和“環(huán)境健康”為主題搜索核心期刊文章中，中國疾病預(yù)防控制中心、政研中心研究學(xué)者成為我國環(huán)境與健康領(lǐng)域的研究主力。
奮力推動中國環(huán)境戰(zhàn)略與政策邁上新臺階
在環(huán)境戰(zhàn)略理念方面，目前我國已經(jīng)由“先污染后治理、邊污染邊治理、經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先環(huán)境保護”向“保護環(huán)境與經(jīng)濟增長并重、協(xié)同推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境高水平保護、綠水青山就是金山銀山”轉(zhuǎn)變，在政策導(dǎo)向方面，正在從總量為主向質(zhì)量核心、兼顧總量、防范風(fēng)險轉(zhuǎn)變，從行政區(qū)域為主到強化區(qū)域流域綜合調(diào)控轉(zhuǎn)變，從全面平推向突出重點、差異化施策轉(zhuǎn)變，從小環(huán)保到管生產(chǎn)、管發(fā)展、管行業(yè)的必須管環(huán)保的大環(huán)保格局轉(zhuǎn)變，從行政執(zhí)法向執(zhí)法、司法、社會信用、經(jīng)濟手段綜合運用轉(zhuǎn)變，著力構(gòu)建黨委負(fù)責(zé)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會組織和公眾共治的環(huán)境治理體系。
從站起來到富起來再到強起來，中國工業(yè)化、城市化處于新階段、有新特征，新時期我國環(huán)境保護戰(zhàn)略與政策要應(yīng)對新情況、解決新問題，必須更加著眼于滿足人民群眾美好生活的需求，更加重視推動制度重構(gòu)和綠色轉(zhuǎn)型，并重點抓好如下工作：
一是推動走上生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路。目前環(huán)境與經(jīng)濟問題日益交織，進入一個復(fù)雜而敏感的新階段，要實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟關(guān)系被動到主動、倒逼到內(nèi)化、外掛到融入的問題，在營造有利于生態(tài)環(huán)保的社會氛圍的同時，更重要的是加強實操指導(dǎo)，讓“美麗經(jīng)濟”成為普遍追求，讓綠色發(fā)展成為普遍形態(tài)。針對生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟關(guān)系的分化現(xiàn)象，進行中短期不同影響傳導(dǎo)機制和作用機理對比研究，把統(tǒng)籌經(jīng)濟和環(huán)保做實，實現(xiàn)多效多贏。加強對“綠水青山就是金山銀山”轉(zhuǎn)化機制和路徑研究，挖掘自然資本生態(tài)資本價值，提煉欠發(fā)達(dá)地區(qū)如何兌現(xiàn)的可操作、可復(fù)制的路徑政策，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境優(yōu)質(zhì)優(yōu)價劣質(zhì)低價。
二是著力強化制度政策的內(nèi)生動力。打通戰(zhàn)略與政策通道，以政策受體為對象優(yōu)化建立政策簇和制度鏈，激勵與約束并重，環(huán)境管制政策重在落地，環(huán)境經(jīng)濟政策重在激勵，環(huán)境社會政策重在引導(dǎo)。要結(jié)合國情和社會文化尋找綠色發(fā)展方式和生活方式更具操作性的政策抓手，促進綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)要求在經(jīng)濟社會政治文化等方面內(nèi)化固化，推動生態(tài)文明建設(shè)走向更加自覺、更加主動的新階段。
三是加強政策統(tǒng)籌協(xié)同。加強環(huán)境政策與經(jīng)濟政策、社會政策的統(tǒng)籌，資源、生態(tài)、環(huán)境聯(lián)動，對技術(shù)經(jīng)濟政策推行分析論證。同時要建立單項環(huán)境政策的統(tǒng)籌評估，注重政策實施的成本和條件，解決政策疊加影響問題，實現(xiàn)政策協(xié)同增效，強化政策的可預(yù)期性。建立政策評估技術(shù)體系，注重形勢分析與政策工具箱儲備研究，加強前瞻性、預(yù)判分析，盡早健全生態(tài)文明新時代的系統(tǒng)、科學(xué)、高效的生態(tài)環(huán)境政策體系，著力提升環(huán)境治理效能。
來源：中國環(huán)境報
